Коренные народы дальнего востока: политический статус и региональная политика

Распределение политической власти среди этнических меньшинств, в том числе и коренных малочисленных народов, реальная возможность для них принимать участие в органах представительной и исполнительной власти и тем самым влиять на характер решений, затрагивающих их интересы – важнейшая этнополитическая проблема для любого многонационального государства. В странах с развитыми демократическими институтами давно осознали нехитрую закономерность: от политического статуса национальных меньшинств зависит прочность социально-политического бытия всего государства.

Интересный опыт привлечения коренных народов к управлению собственным развитием, накоплен правительствами скандинавских стран, создавших у себя саамские парламенты, обладающие определенной степенью политической, экономической и культурной независимости. Этот опыт широко обсуждался на международном круглом столе, организованном Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, Комитетом по проблемам Севера и Дальнего Востока Государственной Думы РФ при поддержке правительства Швеции в 1999 г. (Доклад, 1999).

Напомню коротко, что в Норвегии, например, параллельно с выборами в норвежский парламент проводятся выборы в Законодательное собрание саами, в компетенцию которого входит рассмотрение любого вопроса, который затрагивает интересы этого народа. Выборы проводятся по особому избирательному списку. В список включаются все, кто считает себя саами, или пользуется саамским языком в качестве родного, кто имел или имеет родителей, бабушку или дедушку, родным языком которых являлся саамский. Вся территория Норвегии разделена на 13 избирательных округов, от каждого из которых избирается 3 депутата. Таким образом, реализуется право саами на активное участие в политической жизни независимо от того, в какой части страны проживают представители этого народа.

В ряде зарубежных государств для национальных меньшинств, которые в силу своей малой численности не могут реализовать на основе общего принципа равенства свои права на политическое представительство, в конституциях или законодательных актах предусмотрены дополнительные меры для решения этой проблемы.

В Республике Хорватии, например, в соответствии с конституционным законом "О правах и свободах человека и правах этнических и национальных сообществ или меньшинств в Республике Хорватии" (1991 г.) национальные меньшинства, составляющие менее 8% населения, имеют право быть представленными пропорционально своей численности в законодательном органе, правительстве, в высших судебных органах. Меньшинства, составляю-щие менее 8 % населения, избирают в палату представителей Собора Республики Хорватии по 5 депутатов. Кроме того, им предоставлено право на пропорциональное представительство в органах местного самоуправления.

Статья 59 Конституции Румынии предусматривает, что национальные меньшинства, которые не собирают на выборах достаточное число голосов для представительства в парламенте, имеют право на одно депутатское место при условиях, установленных избирательным законом (Андриченко, 2002, 91).

По Закону КНР о выборах во Всекитайское и местные собрания народных представителей Постоянный комитет ВСНП распределяет нормы представительства для национальных меньшинств по каждой провинции, автономному району и городу центрального подчинения. При этом особо малочисленные национальности также направляют во ВСНП по меньшей мере по одному депутату. Закон предусматривает также, что в местах компактного проживания национальных меньшинств каждое из них должно иметь своих представителей в местных собраниях народных представителей.

В странах, где Конституции или избирательные законы не предусматривают для меньшинств особых условий, для обеспечения представительства их интересов при органах государственной власти создаются специализированные консультативные органы. Так, например, при ведомстве федерального канцлера в Австрии созданы Советы национальных меньшинств, призванные представлять и охранять их культурные и экономические интересы. Мнение таких советов должно быть заслушано перед принятием правовых актов по вопросам, затрагивающим права и интересы национальных меньшинств (Австрийская республика, 1985, 327).

Есть не мало примеров, когда проблемы представительства национальных меньшинств в законодательных и исполнительных органах власти достаточно успешно решаются с помощью административно-территориального деления. Административно-территориальные единицы выделяются таким образом, чтобы позволить компактно проживающему меньшинству оказывать более существенное влияние на принятие решений, касающихся этих меньшинств. Так, например, Аландским островам в Финляндии, большинство жителей которых составляют шведы, представлен статус автономной области. В Гренландии (Дания), большинство населения которой эскимосы, в соответствии с Законом о местном правлении созданы органы местного самоуправления, включающие как законодательную, так и исполнительную власть. Аналогичные примеры есть в Италии, Испании и других странах.

Говоря о распределении политической власти в нашей стране, следует сказать, что в СССР на разных этапах его существования также действовали подобные или похожие нормы. Представительные органы власти (Верховные Советы СССР и республик, краевые, областные, районные, сельские Советы) в целом соответствовали этнической структуре страны. По такому же принципу старались формировать и состав ЦК, крайкомов и обкомов партии. Внешне все это выглядело достаточно демократично, создавало иллюзию активного участия в политической жизни страны различных групп советского общества. Хорошо, однако, известно, что функции представительных органов в силу сложившегося политического режима сводились к печально известному афоризму "одобрямс". Ни члены ЦК, ни депутаты Верховного Совета СССР, не говоря уже о других представительных структурах, не могли реально отстаивать интересы своих народов, влиять на положение дел в стране, на состояние межнациональных отношений.

Очевидная аналогия с консультативными советами в Австрии прослеживается в деятельности Комитета Севера при ВЦИК и его органов на местах, которые действовали в регионах проживания коренных малочисленных народов Севера до середины 30-х гг.

В этот же период задачам повышения политической активности корен-ных народов Севера, их вовлечению в процесс управления собственным развитием способствовало и национально-территориальное деление. На советском севере к середине 30-х гг. в местах компактного проживания коренных народов было создано несколько десятков национальных районов, сотни национальных советов, основу представительных органов в которых составляли представители коренного населения. Весьма существенным было их участие и в исполнительных органов этих образований.

Ныне существующая в Российской Федерации избирательная система, к сожалению, не гарантирует малочисленным народам Севера, реальной возможности осуществлять контроль над собственным развитием, а в большинстве случаев просто исключает их из политического процесса. Мажоритарная избирательная система особенно плоха, когда сочетается с принципом партийных списков. В этом случае у них практически нет шансов послать в парламент своих представителей. Достаточно сказать, если в 1989 г. в Верховном Совете СССР народы Севера представляло 8 депутатов (10 депутатов было в Верховном Совете РСФСР созыва 1990 г.), то в 1999 г. в Государственную Думу РФ было избрано всего 2 депутата.

Безусловно, мы должны быть реалистами. РФ – многонациональная страна, в которой проживает более сотни различных народов. Достойно представить их в федеральном законодательном органе, тем более на таком уровне, чтобы контролировать принимаемые здесь решения, невозможно, хотя реформа избирательной системы в части повышения представительства в парламенте российских народов крайне необходима.

Более реальна и существенна проблема представительства малочислен-ных народов на уровне субъектов федерации и в органах местного самоуправления, тем более, что именно здесь решаются основные проблемы жизнедеятельности этих народов. Однако и здесь ситуация не намного лучше. В автономных округах народы, от имени которых эти субъекты федерации созданы, в силу своей малой численности не имеют гарантированного права на решающее участие в решении вопросов, непосредственно затрагивающих их интересы и права. В других субъектах федерации, а также на районном уровне действующая система также дает возможность представителям этнического большинства закреплять свой господствующий статус в законодательных и представительных органах за счет большей численности своего электората.

В современном законодательстве РФ, казалось бы, есть правовая норма, которая должна гарантировать участие коренных малочисленных народов Севера в законодательных органах власти субъектов федерации и представительных органах местного самоуправления. В статье 13 Федерального Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, говорится, что законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов и представительных органах местного самоуправления. На практике, однако, эта норма соблюдается не везде.

Внимание органов власти к проблемам коренных малочисленных народов в субъектах РФ зависит как от объективных (характер и состояние экономики региона, численность этих народов на его территории и др.), так и субъективных (личное отношение руководителей регионов к проблеме прав народов) факторов. Яркой иллюстрацией двух этих подходов могут служить два дальневосточных региона – Хабаровский край и Амурская область.

В Хабаровском крае проживает около 20 тысяч коренных малочисленных народов, в Амурской области – 1400. В Хабаровском крае коренное население живет в 54 населенных пунктах. Крупные общины коренных северян с высоким уровнем образования и профессиональной подготовкой сформировались в Хабаровске и других городах. Два административных района края носят свои названия по имени двух основных народов Приамурья – нанайцев и ульчей. В отдельных районах края (Тугуро-Чумиканский, Аяно-Майский) доля малочисленных народов в общей численности населения превышает 20 %. В Амурской области почти все коренные народы (в основном эвенки) сосредоточены в 4 селах, в совокупности их численность ко всему населению районов проживания менее одного процента. Уже само это обстоятельство не может не сказываться на отношении региональных властей к проблемам коренного населения.

В Хабаровском крае уже в начале 90-х гг. за малочисленными народами было зарезервировано 43 территории традиционного природопользования общей площадью около 300 тыс. кв. км. Ни одна из них не ликвидирована, как это имеет место в других субъектах федерации региона. В Амурской области Указ Президента РФ "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера" в полном объеме так и не был выполнен.

Законотворческая работа в части защиты прав коренного населения в Хабаровском крае заметно опережала эту работу на федеральном уровне. Закон Хабаровского края об общине коренных малочисленных народов Севера был принят в 1996 г., за 4 года до появления аналогичного федерального закона. Закон о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае – в 1999 г.

Правовое закрепление на региональном уровне прав коренного населения края нашло отражение в целом ряде других законодательных актов – Лесном кодексе Хабаровского края, О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов в Хабаровском крае, Об охотопользовании на территории Хабаровского края и др.

Главой администрации Хабаровского края за последние три года принято 18 различных постановлений и распоряжений, направленных на защиту прав коренных народов в части использования природных ресурсов, занятости населения, образования, здравоохранения и других.

Говоря обо всем этом, не следует думать, что все проблемы малочисленных народов в крае успешно решены. Многие законодательные краевые акты, как и все наше российское законодательство, декларативны, их трудно использовать в практической работе. В связи с активным обновлением российского законодательства в последние годы, целый ряд правовых актов хабаровских законодателей потерял силу и нуждается в переработке и обновлении. Некоторые из них не подкреплены материальными ресурсами и по этой причине также не работают. Важно другое – стремление краевой законодательной и исполнительной власти не оставлять без внимания (пусть даже на формальном уровне) наименее защищенную в социально-экономическом отношении часть своего населения.

Иная ситуация в Амурской области. Закрепление прав коренных малочисленных народов здесь явно не относится к приоритетной области законотворческой работы. В сборниках правовых актов "Статус малочисленных народов России", вышедших из печати в 1994 и 1999 гг., амурских правовых актов не значится. К этому времени в области не было принято ни одного адресного закона о народах Севера. Правда, в октябре 1999 г. Амурский областной совет народных депутатов рассмотрел и принял в первом чтении проект закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Амурской области", однако, этот проект законом так и не стал. Ни одной такой территории в Амурской области не создано. Между тем, социально-экономическая и этнокультурная ситуация у амурских эвенков значительно хуже, а необходимость их правовой защиты стоит гораздо острее, чем в Хабаровском крае. В этом я мог убедиться летом 2002 г., побывав в трех населенных пунктах из четырех, где живут малочисленные народы.

Анализируя законодательные акты, принятые в Благовещенске за последние годы, приходишь к выводу, что правовой базы в отношении коренных малочисленных народов в области не существует. Упоминание о них встречается от случая к случаю.

В Уставе, основном законе области, кроме формальной 16 статьи, декларирующей, что "в области создаются условия для поддержания и развития национальных и этнических традиций народов Севера, проживающих на ее территории", нет ни одного положения, которое бы определяло статус коренных народов, особенности их взаимоотношений с органами государственной власти региона, их права на самостоятельное развитие.

Кроме Устава области адресные строки о малочисленных народах содержатся еще в трех Законах: "О ставках налогов (сборов) и льготах в Амурской области на 1998 г." (оленеводческо-промысловые хозяйства малочисленных народов освобождались от налога на имущество в части сумм, зачисляемых в областной бюджет при условии направления высвободившихся от налогообложения средств на укрепление их материально-технической базы); "Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области" (в местах компактного проживания малочисленных народов зако-ном области может быть установлена возможность употребления языка насе-ления соответствующей территории); "О природно-заповедном фонде", предусматривающем в перечне категорий и видов особо охраняемых природных территорий и этноэкологические территории. Статья 16 этого закона характеризует их как территории, на которых создаются условия для сохранения эталонных участков традиционных форм жизнеобеспечения коренных малочисленных народов. На них запрещаются все виды хозяйственной деятельности, способные привести к деградации природных комплексов и помешать осуществлению традиционных форм хозяйствования. Вряд ли все это можно считать правовой базой.

Не хочется думать, что амурские законодатели вполне сознательно про-водят политику игнорирования законных прав и интересов коренных народов области. Но чем тогда объяснить то обстоятельство, что в целом ряде законов, затрагивающих те или иные сферы жизнедеятельности населения области, нет положений, пусть даже декларативных, вытекающих из международных и федеральных актов о коренных народах.

В областном законе о культуре (1999 г.), например, откровенно проиг-норирована статья 22 Основ законодательства РФ о культуре, устанавливающая протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей.

В констатирующей части комплексной программы социально-экономического развития Амурской области на 2000 г., где речь идет о демографической ситуации (у народов Севера области она катастрофическая), состоянии охотничьего хозяйства и животноводства (эвенкийское оленеводство практически исчезло), о малочисленных народах нет упоминания. Больше того, даже такое устоявшееся понятие как территории компактного прожива-ния малочисленных народов заменены в программе нейтральным словом "Север". Для амурских законодателей нет проблем малочисленных народов области, есть проблемы ее северных районов. Не менее показателен и тот факт, что в исполнительной власти области нет структур, ведающих вопросами коренных малочисленных народов Севера. Созданный в конце 80-х гг. сектор коренных народов Севера был вскоре ликвидирован.

Невольно задаешься вопросом: почему в многочисленных законодательных актах области столь упорно и непреклонно стараются не замечать эти полторы тысячи человек? Ведь практически во всех правовых документах, принятых Амурским областным советом в 1995-1999 гг., можно было бы выразить свое отношение к проблеме прав коренных народов. Почему, например, в законе "О порядке пользования участками лесного фонда и лесами, не входящими в лесной фонд" (1998 г.) право безвозмездного пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства (для любительской и спортивной охоты) предусмотрено для общественных объединений охотников, а не для народов Севера? Почему в перечне возможных льгот по федеральным и областным налогам и сборам, зачисляемым в бюджет области (приложение к Закону "О налогах и сборах, вводимых на территории области" от 28.9.1995 г.), значатся все, кто угодно, только не народы Севера? Что это – досадные упущения, непрофессионализм законодателей, или сознательная позиция представительного органа власти области?

Если амурские законодатели так старательно обходят проблему социальных, экономических и культурных прав коренного населения, было бы наивным ожидать от них законодательных инициатив по поводу участия народов Севера в политической жизни региона, расширения их представительства в органах государственной власти и местного самоуправления.

Перечень законодательных актов, в которых эти вопросы могли бы найти отражение, в Амурской области достаточно обширен. Кроме Устава и Избирательного кодекса Амурской области (1999 г.) областным Советом приняты Закон о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления (1995), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (1995), Закон о местном референдуме (1996), Закон об уполномоченном по правам человека (1999) и ряд других. Ни в одном из них нет норм, позволяющих коренным народам области принимать в ее политической жизни активное участие. Правда, в массе своей эти законы принимались до того, как подобная норма была предусмотрена федеральным законодательством. Но ведь ничто не мешало амурским законодателям внести в них соответствующие поправки после того, как такая норма появилась – уже упоминавшаяся статья 13 Федерального Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Норма, предусматривающая этим законом установление квот для малочисленных народов в представительных органах субъектов РФ и местного самоуправления, к сожалению, не действует и в Хабаровском крае. В Законодательном собрании края нет ни одного депутата от малочисленных народов, хотя их проживает здесь более 20 тысяч. На муниципальном уровне ситуация не лучше. В представительных органах местного самоуправления 45 представителей коренных народов, а возглавляет районное законодательное собрание представитель коренного населения (И.А. Бельды) лишь в одном районе – Нанайском.

И все же общий настрой хабаровских законодателей на создание условий, при которых коренные народы края могли бы принимать более активное участие в политической жизни региона, более продуктивно отстаивать свои права и законные интересы, сказывается и в этой сфере их законотворчества. Так, например, в Закон о выборах депутатов законодательной думы Хабаровского края от 27.12.1995 г. Дума внесла (1997 г.) поправку, позволяющую в труднодоступных и отдаленных местах, а также на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов создавать избирательные округа из не граничащих между собой территорий.

При определенных условиях эта поправка, безусловно, увеличивала шансы коренных малочисленных народов провести в Законодательную думу края своего представителя. Однако, в связи с тем, что данная поправка противоречила федеральному законодательству, предусматривающему создание избирательных округов только из граничащих территорий, в новой редакции закона она была отменена.

Несоответствие местной законодательной базы федеральному законодательству – серьезная проблема, которая оказывает определенное психологическое воздействие на местных законодателей. Если федеральные законы не предусматривают тех или иных норм, облегчающих вовлечение в политический процесс определенных категорий населения, наивно ожидать, что такие нормы появятся в местных законодательных актах, ибо они будут противозаконны и их придется отменять.

Есть и еще одно обстоятельство, которое в известной мере сковывает инициативу на местах – несовершенство федерального законодательства. Не секрет, что разные федеральные законы по-разному регулируют одни и те же отношения. В полной мере это относится и к законодательству по малочисленным народам. Так, например, федеральный закон о территориях традиционного природопользования предусматривает закрепление за малочисленными народами земель в безвозмездное пользование. Между тем, в Земельном кодексе РФ форма безвозмездного пользования земельными участками для физических лиц не предусмотрена. Таких примеров много, о них уже не раз говорилось в печати.

Серьезное беспокойство вызывает само отношение определенных политических сил в правительстве и администрации президента к проблеме законодательного обеспечения прав коренных народов РФ. Налицо откровенное стремление вообще отказаться от этой отрасли российского права. Не успела Государственная Дума принять закон о территориях традиционного природопользования, как в Правительстве приступили к разработке нового аналогичного закона, более приемлемого для правительства. Все громче звучат разговоры о необходимости отменить и Федеральный закон о гарантии прав коренных малочисленных народов. Если это произойдет, исчезнет единственная в российском законодательстве норма, облегчающая активное участие коренных народов в политической жизни своих регионов.

Нестабильность и непредсказуемость российского законодательного процесса в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока не может не отражаться на развитии этой отрасли права на региональном уровне. Отсюда та пассивность и откровенное нежелание субъектов федерации "бежать впереди паровоза". Все это, безусловно, причины объективного характера. Но ведь недаром говорят: тот, кто хочет, – делает, кто не хочет – ищет причину. Известно, например, что такая норма осуществлена в Ханты-Мансийском автономном округе, где 6 депутатов из 23, избранных по единому национально-территориальному округу, составляют в Думе автономного округа Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, а ее председатель является заместителем председателя Думы. Квотное представительство малочисленных народов (3 депутата) в законодательном органе закреплено в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа, в высших органах государственной власти Республики Саха (Якутия).

Следует сказать, что представительство коренных малочисленных народов в законодательных органах Российской Федерации и регионов само по себе не может решить проблемы участия этих народов в политическом процессе. В Государственной Думе их представительство никогда не будет большим. В законодательных собраниях краев и областей самое лучшее, на что они могут рассчитывать, это 2-3 депутата (в автономных округах представительство, безусловно, должно быть больше), которые, конечно же, не смогут оказать серьезного политического влияния на принятие решений. Вот почему наряду с повышением непосредственного представительства этих народов в федеральных и региональных политических институтах необходимы и другие меры, способствующие более активному вовлечению в политическую жизнь коренных народов.

Современная российская политическая практика уже дает в этом отношении интересные примеры. В Ямало-Ненецком автономном округе, напри-мер, Закон "Об окружном референдуме" предусматривает раздельное голосование коренных малочисленных народов Севера и остальной части населения по ряду вопросов. При этом, если по одному из таких вопросов коренные малочисленные народы высказались отрицательно, то это решение является определяющим независимо от того как проголосовала по этому же вопросу остальная часть населения округа (Харючи, 1999, 78).

Весьма полезным для нашей страны, как мы уже видели выше, может быть и международный опыт решения подобных вопросов. В частности, заслуживает внимания механизм консультаций при принятии решений, затрагивающих интересы коренных народов, широко используемый во многих странах мира. Кое-что в этом отношении у нас уже делается. Сахалинская областная Дума еще в 1994 г. учредила институт представителя от малочисленных народов Севера области, который работает на постоянной основе, входит в структуру думы, подчиняется ее руководителю и обладает правом законодательной инициативы. Советы представителей коренных малочисленных народов при местных администрациях действуют на общественных началах в Республике Саха (Якутия).

Безусловный интерес в этом отношении представляет и инициатива Хабаровской законодательной думы, принявшей в ноябре 2001 г. Закон об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае.

Действие закона распространяется на коренные малочисленные народы, постоянно проживающие в местах традиционного расселения, на лиц, не от-носящихся к народам Севера, но постоянно проживающих в местах компактного проживания народов Севера и осуществляющих традиционное хозяйствование, а также на общественные организации коренных малочисленных народов, органы государственной власти края и местного самоуправления.

По своей сути институт уполномоченных представителей малочисленных народов – консультативный орган, его функции во многом аналогичны функциям Советов национальных меньшинств в Австрии, о которых уже говорилось выше. Характерны для него и некоторые функции, свойственные Комитетам Севера 20-30-х гг.

В соответствии со статьей 3 Закона уполномоченными представителями коренных малочисленных народов Севера в крае являются их общественные организации и объединения, а также граждане (в возрасте не моложе 18 лет), уполномоченные коренным населением представлять его интересы в органах государственной власти и местного самоуправления края.

Уполномоченные представители из числа граждан избираются в каждом сельском или поселковом муниципальном образовании на территории проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов края на собраниях граждан и представляют интересы только того муниципального образования, от которого они избраны. Инициаторами проведения такого собрания могут быть группа граждан в количестве не менее 5 человек, выборный орган общественной организации или объединения малочисленных народов, а также главы муниципальных образований.

Уполномоченные представители коренных малочисленных народов Севера сельских и поселковых муниципальных образований, формируют из своего числа районный Совет уполномоченных представителей, действующий на общественных началах при районном исполнительном органе и решающий соответствующие вопросы своего района. Возглавляет районный Совет уполномоченных представителей председатель Совета, который изби-рается из членов Совета. Районные Советы уполномоченных представителей направляют своих представителей на заседания органов государственной власти и местного самоуправления, различные слушания по вопросам, затрагивающим права граждан, их общественных организаций и объединений, на которых распространяется действие этого закона.

Для защиты прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера Совет уполномоченных представителей может быть образован и при губернаторе края. В его состав входят председатели районных Советов уполномоченных представителей.

Компетенцию уполномоченных представителей коренных малочисленных народов, районных Советов уполномоченных представителей и Совета при губернаторе края устанавливает 4 статья Закона. Они вносят предложения в администрацию края и органы местного самоуправления о необходимости образования территорий традиционного природопользования (ТТП), о правовом режиме таких территорий, участвуют в осуществлении контроля за использованием земель, необходимых для традиционной хозяйственной деятельности, за соблюдением законодательства об охране природной среды при промышленном использовании природных ресурсов, в проведении экологических и этнологических экспертиз, в конкурсных комиссиях при выдаче разрешений на использование природных ресурсов на ТТП, в разработке проектов программ развития коренных малочисленных народов, в работе комитетов, комиссий, рабочих групп органов государственной власти и местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы малочисленных народов, вносят предложения в администрацию края и исполнительные органы местного самоуправления при принятии решений о промышленном освоении ТТП.

Закон об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае, на наш взгляд, не лишен недостатков. Районные Советы уполномоченных представителей, Совет представителей при губернаторе края, безусловно, должны обладать законодательной инициативой. Весьма полезным было бы наделить их и правом опротестовывать распоряжения отраслевых отделов, других хозяйственных структур в том случае, когда они противоречат интересам коренных малочисленных народов.

Судить об эффективности института уполномоченных представителей пока рано. Работа по его формированию в крае еще не завершена. Выборы уполномоченных представителей состоялись в большинстве населенных пунктов, где живут коренные малочисленные народы. Районные Советы уполномоченных созданы в Ульчском, Нанайском, Хабаровском, Солнечном районах, районе им. Лазо. Завершается их формирование в Николаевском, Аяно-Майском, Охотском, Верхне-Буреинском и других районах края.

Несомненно, однако, что такая форма привлечения народов Севера к политической жизни региона, к решению вопросов собственного развития весьма перспективна, ибо предполагает активный диалог власти с коренными народами, установление отношений партнерства и взаимопонимания. Несомненно, однако, и то, что такая форма окажется по настоящему действенной лишь в том случае, если получит нормативно-правовую поддержку на федеральном уровне.

Совершенно очевидно, что для эффективного решения в Российской Федерации проблемы прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на контроль за собственным развитием, на активное участие в политической жизни общества нужна стройная система, охватывающая федеральный, региональный и местный уровни. Составными элементами такой системы, как показывает международный и отечественный опыт, могут быть:

– непосредственное представительство коренных малочисленных народов в системе законодательной и исполнительной власти всех уровней;
– институт собственного парламентаризма коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; 
– обязательное привлечение представителей коренных народов к обсуждению и принятию решений, затрагивающих их интересы, через легитимизированные консультативные органы; 
– институт соуправления, в котором органы государственной власти, коренные малочисленные народы, хозяйствующие субъекты, все другие заинтересованные органы разделяют между собой права и обязанности по управлению конкретными территориями и их природными ресурсами.

Для создания основ такой системы необходимо незамедлительно приступить к разработке и принятию федерального закона "О федеральном представительном органе (парламенте) коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока". Насколько мне известно, целесообразность такого органа признана и Министерством юстиции РФ. В основу такого законопроекта можно, видимо, положить опыт создания и функциониро-вания Закона Королевства Норвегии "О законодательном собрании саамов".

В регионах РФ, где проживают коренные малочисленных народы, необходимо широко распространить опыт законодательной думы и администрации Хабаровского края, некоторых других регионов по созданию института уполномоченного представителя коренных малочисленных народов Севера. Во избежание вполне возможных противоречий по этому вопросу между федеральным законодательством и местным законотворчеством представляется целесообразным принять соответствующий федеральный закон "Об институте уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в регионах РФ", существенно расширив компетенцию таких уполномоченных и наделив их законодательной инициативой.

Несколько слов о качестве российского законотворчества в области гарантии прав малочисленных народов. Наш долголетний опыт общения с административным аппаратом в краях и областях Дальнего Востока, управленцами разного уровня свидетельствует об их чрезвычайно низкой компетентности в области прав человека, межэтнических отношений. Между тем, именно от этих людей в большинстве случаев и зависит эффективность государственной политики по защите прав и интересов коренных народов. В условиях значительной самостоятельности регионов от федерального центра личное отношение того или иного руководителя к проблеме становится нередко определяющим. В этих условиях традиционные для российских законов формулировки "могут создавать…" не воспринимаются на местах как элементы важной и обязательной государственной задачи в деле создания правового поля коренных народов.

Ситуация усугубляется еще и тем, что федеральное законодательство по коренным малочисленным народам, как правило, не носит прямого действия, в нем отсутствует механизм реализации законов. Такие механизмы разрабатывают не законодатели, а чиновники различных ведомств, которые руководствуются при этом личными пристрастиями и интересами. Законодателям необходимо обратить самое серьезное внимание на эти вопросы. Законы должны быть безальтернативными, содержать точный и недвусмысленный характер и механизм реализации. Иначе нет смысла тратить громадные государственные средства на законотворческий процесс. Закон должен работать, не оставлять лазеек для тех, у кого свои представления о важности и нужности предмета законодательства. В противном случае мы имеем то, что имеем. Число законодательных актов, нормативно-правовых документов, посвященных народам Севера, с каждым годом увеличивается, а проблемы, на решение которых они направлены, лишь обостряются.

В этой связи чрезвычайно актуальной представляется задача обеспечения конституционных гарантий прав коренных малочисленных народов. Речь идет о необходимости эффективного контроля за соблюдением уже действующего законодательства. Вопрос о создании такого института (Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов Севера) неоднократно поднимался, в том числе и в Государственной Думе, однако, так до сих пор и не решен.

Безусловный интерес представляет отношение самих коренных малочисленных народов к проблеме обеспечения конституционных гарантий их прав. Опрос, проведенный среди участников (70 человек) международного семинара "Устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера Амурской области, Хабаровского и Приморского краев в области традицион-ного природопользования" в феврале 2000 г., дал следующие результаты: 74 % опрошенных считают, что современная нормативно-правовая база не отвечает интересам народов Севера; 75 % респондентов высказались за квотное представительство народов Севера в законодательных органах власти; более 60% опрошенных отметили, что в настоящее время народы Севера не имеют реальных возможностей для отстаивания своих интересов и защиты своих прав в случае их нарушения.

Любопытно, что в перечне проблем, которые народам Севера представляются наиболее актуальными, проблемы представительства в законодательных и исполнительных органах власти заняли лишь 7 место по значимости. Наиболее актуальными были названы проблемы, связанные с реализаций прав на землю и природные ресурсы в районах традиционного проживания, вопросы законодательного обеспечения положения коренных малочисленных народов, возрождение и развитие традиционных промыслов и производства, социальная поддержка. Другими словами, непосредственное участие в работе представительных и исполнительных органов власти не воспринимается как гарантия решения всех проблем. К такому выводу людей подталкивают практические наблюдения: ни депутаты Государственной думы из числа малочисленных народов, ни их представители в законодательных и исполнительных органах власти субъектов федерации и муниципальных образований, к сожалению, не преуспели в решении тех или иных насущных проблем. Здесь мы сталкиваемся еще с одним очень важным вопросом.

Слабое представительство коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в федеральных и региональных органах власти и управления всех уровней, невысокую эффективность их работы нередко объясняют низким уровнем образования и профессиональной подготовки. По этой причине представители этих народов, как правило, занимают должности, не обладающие полномочиями принятия решений. В Хабаровском крае, например, в исполнительных органах всех уровней работает 79 человек их числа народов Севера, однако, такими полномочиями обладают единицы. Совершенно очевидно, что исключение народов Севера из ключевых центров исполнительной власти по существу и определяет их политическое бессилие.

Нельзя сказать, что такой проблемы не существует. Образовательный уровень выпускников средних школ в национальных селах и поселках действительно ниже, чем у их городских сверстников (замечу, что аналогичная ситуация и в русских сельских школах, этническая принадлежность здесь не играет особой роли). Это не может не сказываться на перспективах получе-ния коренными народами профессионального среднего и высшего образования. В высших учебных заведениях велик отсев студентов коренных национальностей, значительная их часть, получив диплом (особенно в "резервативных" вузах), действительно не обладает необходимыми знаниями и умениями для практической работы.

Многие выпускники, прожив и проучившись в столичных городах 5 лет, приобретают такую систему ценностей, которая не характерна для коренного населения. Возвращаясь в родные места после учебы, им приходится проходить, по существу, вторичную этническую адаптацию. Далеко не все справляются с этой задачей. Процесс этот в советские годы шел легче, поскольку существовало централизованное распределение выпускников с обязательным сроком отработки. Нынче эта проблема сильно осложнилась. Отсюда высокая образовательная миграция в города, где трудоустройство определяет не только высокая конкуренция, но и масса других социальных причин (трудности с жильем, протекционизм по семейным и родственным отношениям и т.п.). В этих условиях недавнему студенту-северянину проявить свои способ-ности и знания не так-то просто.

Решение этой проблемы также должно носить комплексный характер. Несомненно, необходимо законодательное закрепление в уставах и конституциях субъектов федерации квотного представительства малочисленных народов на всех этажах исполнительной власти региона. Как показывает даже наш отечественный опыт, профессионализм и этническое представительство в органах управления не являются взаимоисключающими принципами. На этот счет можно привести немало примеров из недавнего прошлого и настоящего. Нужна лишь политическая воля и законодательное оформление этих принципов.

С другой стороны, безусловно, нужна и кропотливая, систематическая работа государства по подготовке квалифицированных кадров управленцев из числа малочисленных народов. В последние десятилетия государство совершенно устранилось от этой работы. Было бы полезным, в частности, вернуться к опыту аналогичной работы 30-х гг., создав при Академии государственной службы специализированный факультет (институт) народов Севера с двухгодичным сроком обучения. Направлять в него для повышения квалификации лиц из числа коренных малочисленных народов Севера и старожильческого населения Сибири и Дальнего Востока, имеющих высшее образование и опыт работы в органах исполнительной власти.

В целях сохранения языковой и этнокультурной среды, исключения такого негативного явления как вторичная адаптация лиц из числа малочисленных народов, получивших высшее образование в столичных городах страны, сокращения их оттока в крупные города необходимо пересмотреть образовательную инфраструктуру в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Предложения на этот счет уже высказывались в печати (Бурыкин, 2002, с.43). Оптимальной формой такой структуры является создание филиалов крупных университетов и других вузов различного профиля непосредственно в районах проживания коренных малочисленных народов.

Безусловно, возможны и другие варианты решения этой проблемы. В Хабаровском крае, например, в последние годы выпускников школ в национальных селах направляют на учебу в вузы только на основе договора, который предусматривает обязательное возвращение и трудоустройство молодого специалиста в родных местах.

 

[*] к.и.н., зав. сектором этнографии Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН
[**] доклад, прочитанный в марте 2003 г. в Совете Федерации на круглом столе, посвященном проблемам парламентаризма у коренных малочисленных народов

ЛИТЕРАТУРА

Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985, 370с 
Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран // Государство и право. – 2002. – № 3. – С.84-93
Бурыкин А.А. Состояние языковой и этнокультурной среды как фактор этнически ориентированной образовательной политики у малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока // Этнология и образование: проблемы интеграции академической науки и высшей школы. Материалы научно-практической конференции. Владивосток: ДВО РАН, 2002. С.39-43 
Доклады международного круглого стола по изучению опыта работы Швеции, Норвегии и Финляндии с парламентами саами 14-19 марта 1999 года. М.: Права человека, 1999, 110с.
Харючи С.Н. Современные проблемы коренных народов Севера. Томск: Изд.ТГУ, 1999, 104с.